ย้อนดูเอกสารสำคัญ กฎหมายนิรโทษกรรม 6 ตุลา 2519 และคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 66/2523

หลังจากที่ร่างกฎหมายนิรโทษกรรมประชาชนที่เสนอโดยภาคประชาชนถูกโหวตคว่ำในสภาผู้แทนราษฎรเมื่อ 16 กรกฎาคม 2568 พบว่ามีการอ้างถึงการนิรโทษกรรมในอดีตที่เคยเกิดขึ้น โดยเฉพาะการนิรโทษกรรมในเหตุการณ์ 6 ตุลา 2519 และมีการหยิบยกเอานโยบาย 66/2523 มาพูดถึงด้วยในทำนองว่า ในอดีตที่ผ่านมาก็เคยมีการนิรโทษกรรมให้กับคดีมาตรา 112 และข้อหาที่ร้ายแรงกว่าอย่างเช่นคอมมิวนิสต์ พวงทอง ภวัครพันธุ์ ซึ่งเป็นนักวิชาการที่มีผลงานศึกษาด้านความมั่นคงได้ให้ความเห็นว่า คำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 66/2523 ไม่ใช่กฎหมายนิรโทษกรรมอย่างที่หลายคนเข้าใจผิด แต่เป็นแนวนโยบายเพื่อให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานโดยให้มองว่าอดีตคอมมิวนิสต์ซึ่งถูกมองว่าเป็นผู้หลงผิดนั้นเป็นเพื่อนร่วมชาติ และให้ปฏิบัติตามนโยบายรัฐโดยให้อดีตคอมมิวนิสต์เหล่านี้เข้าการอบรม ซึ่งส่วนใหญ่เป็นชาวนาที่ถูกพาเข้าอบรมตามนโยบายนี้ เมื่ออ่านคู่กับคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 65/2525 ก็จะพบว่าคำสั่งทั้ง 2 ฉบับนี้เป็นการสร้างแนวร่วมให้กับรัฐไทยไม่ใช่การนิรโทษกรรม เพราะในขณะเดียวกันก็พบว่ามีคอมมิวนิสต์อีกหลายคนที่ยังโดนดำเนินคดีอยู่

ขณะเดียวกันสมศักดิ์ เจียมธีรสกุล นักวิชาการด้านประวัติศาสตร์ และผู้ลี้ภัยทางการเมืองได้โต้แย้งพวงทองว่า จะดูเพียงข้อความที่ระบุในคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 66/2523 เพียงอย่างเดียวแล้วสรุปว่าคำสั่งนี้ไม่ใช่การนิรโทษกรรมไม่ได้ แต่จำเป็นต้องพิจารณาบริบททางสังคมขณะนั้นควบคู่กันไปด้วย ซึ่งในการรับรู้ของคนในช่วงเวลานั้นไม่ว่าฝ่ายใดล้วนเข้าใจว่าคำสั่งนี้คือการนิรโทษกรรม

โอกาสนี้พิพิธภัณฑ์สามัญชนจึงอยากชวนย้อนดูกฎหมายนิรโทษกรรมของเหตุการณ์ 6 ตุลา ควบคู่ไปกับคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 66/2523 ว่ากฎหมายและคำสั่งทั้ง 2 ฉบับนี้ถูกเขียนว่าอย่างไร และมีที่มาที่ไปอย่างไร ส่วนจะพิจารณาว่าเชื่อมโยงกับการนิรโทษกรรมทั้งในอดีต - ปัจจุบันหรือไม่นั้น ให้เป็นดุลยพินิจของผู้อ่าน

นิรโทษกรรมเหมาเข่งเหตุการณ์ 6 ตุลา 2519

วันที่ 6 ตุลาคม 2519 ไม่ได้มีเพียงเหตุการณ์ความรุนแรงที่เกิดขึ้นในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ หากแต่ในเย็นวันเดียวกันนั้นเองยังเกิดการรัฐประหารของ “คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน” นำโดย พล.ร.อ.สงัด ชลออยู่ ซึ่งส่วนหนึ่งในแถลงการณ์ของคณะรัฐประหารระบุว่านิสิตนักศึกษาที่ออกมาเคลื่อนไหวมี “เจตจำนงทำลายสถาบันพระมหากษัตริย์ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของแผนการของคอมมิวนิสต์” ในเหตุการณ์นี้ มีผู้เสียชีวิตไม่ต่ำกว่า 39 คน บาดเจ็บ 145 คน และถูกจับกุมกว่า 3,094 คน นอกจากนี้ธานินทร์ กรัยวิเชียร นายกรัฐมนตรีที่ถูกแต่งตั้งหลังการรัฐประหารก็มีนโยบายการทำงานที่เป็นไปในลักษณะ “ขวาจัด” ปลุกกระแสชาตินิยมอย่างต่อเนื่อง เช่น ฟื้นฟูการเคารพธงชาติในเวลา 8:00 น. และ 18:00 น., ให้ข้าราชการเข้าอบรมกับ กอ.รมน. บ่มเพาะความรักชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์ รวมทั้งการปราบปรามกลุ่มที่มีลักษณะเป็น “ภัยสังคม” ซึ่งตลอดระยะเวลาที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีประมาณปีเศษ มีผู้ต้องหาในคดีนี้กว่า 8,000 คน การดำเนินนโยบายของธานินทร์ยิ่งเร่งเร้าให้ผู้ที่คิดต่างเข้าร่วมกับพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทย (พคท.) มากยิ่งขึ้น การปราบปราม พคท. ก็ใช้ความรุนแรงโหดร้าย ทำให้หลายฝ่ายเริ่มไม่ให้การยอมรับรัฐบาลธานินทร์มากยิ่งขึ้น ไม่เว้นแม้แต่คณะรัฐประหารที่แต่งตั้งธานินทร์มาเป็นนายกรัฐมนตรี ทำให้ในวันที่ 20 ตุลาคม 2520 พล.ร.อ.สงัด ชลออยู่ กระทำการรัฐประหารอีกครั้ง และในเวลาต่อมามีการแต่งตั้ง พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ผู้บัญชาการทหารสูงสุดในขณะนั้นเป็นนายกรัฐมนตรี

การดำเนินนโยบายของเกรียงศักดิ์เป็นไปในแนวทางที่ประนีประนอมกับผู้เห็นต่างทางการเมืองมากขึ้น หนึ่งในนั้นคือการผ่อนคลายความขัดแย้งที่เริ่มมาตั้งแต่เหตุการณ์ 6 ตุลาคม 2519 โดยการพยายามออกกฎหมายนิรโทษกรรม ซึ่งในช่วงนั้นมีการติดต่อกันระหว่างรัฐบาล และทางวัง โดยเกรียงศักดิ์ นายกรัฐมนตรี และสัญญา ธรรมศักดิ์ ประธานองคมนตรี ซึ่งพบว่ามีความเห็นที่ยังไม่ตรงกันว่าจะใช้วิธี “พระราชทานอภัยโทษ” หรือ “นิรโทษกรรม” อย่างไรก็ตามในท้ายที่สุด เกรียงศักดิ์ในฐานะนายกรัฐมนตรีก็เลือกที่ออกเป็นพระราชบัญญัตินิรโทษกรรม ในวันที่ 16 กันยายน 2521 โดยใจความสำคัญระบุว่า

“บรรดาการกระทำทั้งหลายทั้งสิ้นของบุคคลใด ๆ ที่เกิดขึ้นในหรือเกี่ยวเนื่องกับการชุมนุมในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ระหว่างวันที่ 4 ถึงวันที่ 6 ตุลาคม 2519 และได้กระทำในระหว่างวันที่ 4 ถึงวันที่ 6 ตุลาคม 2519 ไม่ว่าจะได้กระทำในหรือนอกมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และไม่ว่ากระทำในฐานะเป็นตัวการ ผู้สนับสนุน ผู้ใช้ให้กระทำ หรือผู้ถูกใช้ หากการกระทำนั้นผิดกฎหมาย ก็ให้ผู้กระทำพ้นจากความผิดและความรับผิดโดยสิ้นเชิง”

หมายความว่าใครผู้ใดก็ตามที่เกี่ยวข้องกับเหตุการณ์การชุมนุมในวันที่ 4 - 6 ตุลาคม 2519 ทั้งการใช้ความรุนแรงต่อนักศึกษาประชาชน ประชาชน และความผิดอื่น ๆ ไม่ว่าจะเป็นกลุ่มผู้ชุมนุม, เจ้าหน้าที่รัฐ หรือคนอื่นใดที่เกี่ยวข้องกับเหตุการณ์ และมีคดีความเกิดขึ้น ถือให้พ้นจากความผิดทั้งหมดไม่ว่าจะถูกดำเนินคดีด้วยข้อหาใดก็ตาม ไม่เว้นแม้แต่ความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 ทั้งนี้มีข้อสังเกตประการหนึ่ง คือ ในกฎหมายฉบับนี้ไม่พบการระบุว่าให้มีคณะกรรมการกลั่นกรองคดีใด ๆ ทั้งสิ้น ซึ่งอาจทำให้การจำแนกคดีหรือผู้รับผลกระทบจากคดีความนี้ไม่มีความชัดเจน

66/2523 อาวุธสายพิราบ กำราบคอมมิวนิสต์ ?

นโยบายแบบประนีประนอมของเกรียงศักดิ์ยังคงดำเนินไปท่ามกลางความขัดแย้งกับ พคท. แต่ปัญหาที่ถาโถมสู่รัฐบาลของเกรียงศักดิ์หลายด้านทำให้ในที่สุดเกรียงศักดิ์ตัดสินใจลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในปี 2523 อย่างไรก็ตามผู้ผลักดันแนวทางประนีประนอมซึ่งเป็นกลุ่ม “ทหารประชาธิปไตย” ซึ่งมีบทบาทมากขึ้นหลังการรัฐประหาร 2520 เช่น พล.อ.ชวลิต ยงใจยุทธ ยังคงร่วมทำงานกับรัฐบาลใหม่ที่นำโดย พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ โดยหลังจากเปรมดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้เดือนกว่าก็มีการออก คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 66/2523 เรื่อง นโยบายการต่อสู้เพื่อเอาชนะคอมมิวนิสต์ ในวันที่ 23 เมษายน 2523 ซึ่งเป็นการกำหนดแนวทางนโยบายของรัฐบาลเพื่อต่อต้านภัยคอมมิวนิสต์โดยเปลี่ยนวิธีคิด และรูปแบบการดำเนินงานที่เน้นการเมืองนำการทหาร เช่น การระบุว่า

“ต้องกลับเป็นฝ่ายรุกทางการเมือง ซึ่งได้แก่การปฏิบัติทั้งสิ้นที่ส่งผลให้ประชาชนสำนึกว่าแผ่นดินนี้เป็นของตนที่จะต้องปกป้องรักษา ประชาชนมีส่วนในการเป็นเจ้าของปกครอง และได้ผลประโยชน์ ตลอดระยะเวลาของการต่อสู้เพื่อเอาชนะคอมมิวนิสต์งานการเมืองเป็นสิ่งชี้ขาด งานการทหารจะต้องสนับสนุนและส่งเสริมให้บรรลุภารกิจงานการเมืองเป็นสำคัญ”

ประกอบกับการวางนโยบายเพื่อจัดการปัญหาที่เคยทำให้ประชาชนหมดความศรัทธาในเจ้าหน้าที่รัฐ และหันไปสนับสนุน พคท. เช่นปัญหาการทุจริตคอรัปชั่น และการกดขี่ประชาชนผ่านการขูดรีดต่าง ๆ รวมถึงการจัดตั้งให้เกิด “ขบวนการประชาธิปไตย” ที่แยกขาดกับแนวทางอันเป็นคอมมิวนิสต์ และอีกประการที่สำคัญคือการระบุไว้ว่า

“ปฏิบัติต่อผู้ก่อการร้ายคอมมิวนิสต์หรือผู้หลงผิดที่เข้ามอบตัว หรือที่จับได้อย่างเพื่อนประชาชนร่วมชาติ ชี้แจงเพื่อให้ได้เข้าใจถึงนโยบายของรัฐบาลในปัญหานี้อย่างถ่องแท้ช่วยเหลือให้ใช้ชีวิตใหม่ร่วมกันต่อไปในสังคมอย่างเหมาะสม”

แม้คำสั่งฉบับนี้จะไม่ใช่การนิรโทษกรรมโดยตรง แต่ดูเหมือนจะสร้างความมั่นใจให้กับผู้ที่เคยเข้าร่วมกับ พคท. ว่าสามารถกลับคืนสู่เมืองได้อย่างปลอดภัย จึงเริ่มทยอยเดินทางออกจากป่า จากนั้นยังมีการออกคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 65/2525 ที่มีเป้าหมายส่วนหนึ่งเพื่อขยายฐานมวลชนในเขตเมืองเพื่อเป็นแนวร่วมของรัฐออกไปให้กว้าง และครอบคลุมกลุ่มต่าง ๆ มากขึ้น เช่น นักธุรกิจ เกษตรกร กรรมกร นักเรียนนักศึกษา และสื่อมวลชน ทั้งนี้เพื่อเป็นการรักษาฐานแนวร่วมที่จะคงอำนาจรัฐต่อไปแม้ว่าภัยจากคอมมิวนิสต์จะเริ่มคลี่คลายลงแล้ว
อย่างไรก็ตาม แม้คำสั่งที่ 66/2523 จะดูเหมือนเป็นตัวเอกในการจัดการปัญหาระหว่างรัฐไทยกับ พคท. แต่ยังมีปัจจัยอื่น ๆ ที่ส่งผลต่อการอ่อนกำลังลงของ พคท. เช่น ความขัดแย้งระหว่างจีนกับเวียดนาม, การตัดความช่วยเหลือจากพรรคคอมมิวนิสต์จีนที่มีต่อ พคท., การดำเนินนโยบายต่างประเทศของรัฐบาลที่เริ่มสานสัมพันธ์กับประเทศที่เป็นคอมมิวนิสต์บางประเทศตามแนวทางของพันธมิตรที่สำคัญของไทยอย่างสหรัฐอเมริกา และปัญหาความขัดแย้งกันเองภายในของ พคท. สิ่งต่าง ๆ เหล่านี้เมื่อมีการออกคำสั่ง 66/2523 และ 66/2525 จึงทำให้ พคท. ที่อ่อนแอถึงกาลอวสานลงในเวลาต่อมาเพียงไม่นาน

เรียนรู้จากประวัติศาสตร์ “นิรโทษกรรมประชาชน” คือทางออก ?

เมื่อดูกฎหมายนิรโทษกรรมของเหตุการณ์ 6 ตุลา และคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ 66/2523 ก็จะพบว่า ทั้ง 2 เหตุการณ์นี้ล้วนแล้วแต่เป็นปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองที่รุนแรงของไทยทั้งสิ้น แต่ในท้ายที่สุดไม่ว่าจะด้วยเหตุผลใดก็ตาม ผู้มีอำนาจในขณะนั้นก็เลือกที่จะยุติปัญหาเหล่านี้ ซึ่งส่งผลให้ความขัดแย้งที่มีความรุนแรงบานปลายเริ่มคลี่คลายลง และหากมองกลับมาที่ความขัดแย้งในปัจจุบัน เราอาจพบว่าผู้มีอำนาจกลับมีความพยายามที่จะตั้งเงื่อนไข และข้อยกเว้นที่จะไม่นิรโทษกรรมให้กับบางคดี เช่น คดีตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 ทั้งที่หากเรียนรู้จากสิ่งที่เคยเกิดขึ้นในประวัติศาสตร์ การนิรโทษกรรมประชาชนอย่างที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง อาจจะเป็นทางออกสำหรับความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในรอบนี้ก็ได้